Opgavegericht samenwerken vraagt om andere aanpak bij complexe vraagstukken

Verstrikt raken in samenwerking

Veel gemeenten en regio’s worden op dit moment geconfronteerd met grote budgetoverschrijdingen op de jeugdzorg. Het transitiestof is aan het neerdalen. De transformatie is ‘work in progress’.

Om de transformatie te stimuleren hebben de VNG en het Rijk een Actieprogramma Zorg voor Jeugd ontwikkeld. Onderdeel daarvan is het Transformatiefonds Jeugd. Vanuit dat fonds is van 2018 tot en met 2020 jaarlijks € 36 miljoen beschikbaar voor plannen van jeugdhulpregio’s.

Afgesproken is dat gemeenten zelf voor de helft meebetalen aan het fonds.

Half juni zijn de verdeling en de spelregels van het Transformatiefonds Jeugd bekend gemaakt. Gemeenten moeten in regionaal verband vóór 1 oktober 2018 een transformatieplan opstellen.

Mooi, dacht ik In eerste instantie. Nu komt er weer ruimte, beweging en geld. Maar na een uur begon ik me toch weer achter de oren te krabben… Is het Transformatiefonds niet een ‘sigaar uit eigen doos’ of een ‘doekje voor het bloeden’?

Voor gemeenten is het gezamenlijk komen tot een regionaal actieplan geen makkelijke opgave, zo is mijn ervaring.De kwaliteit van het transformatieplan wordt hiermee afhankelijk van de kwaliteit en reikwijdte van regionale samenwerking.

In mijn werk als programmamanager en moderator van samenwerkingsprocessen in diverse regio’s heb ik gezien dat het gezamenlijk komen tot een evenwichtig transformatieplan in de praktijk vrijwel altijd tot schuren en gedoe leidt. Niet alleen het maatschappelijk vraagstuk is complex; ook het samenwerkingsverband kan ‘verstrikt’ raken.

Veel gemeenten staan nog steeds aan het begin van de transformatie. Voorafgaand en onmiddellijk volgend op de transitie (2015) ging de aandacht van gemeenten en regionale samenwerkings­verbanden vooral uit naar het waarborgen van continuïteit van de jeugdhulp, het opbouwen van kennis en de organisatie van het inkoopproces en het inregelen van de administratieve organisatie. We zijn nu een paar jaar verder. Gemeenten zijn in een volgende fase beland. De transformatie-opgave, maar ook de beheersing van de kosten staan hierin centraal. Dit leidt tot nieuwe uitdagingen. Stilstaan met behulp van een onafhankelijke evaluatie kan helpen om als samen­werkingsverband een stap verder te komen. Een evaluatie waarin je vooral kijkt naar de reikwijdte en de kwaliteit van de samenwerking.

Reikwijdte van samenwerken

Gemeenten en regio’s bekijken veel maatschappelijke vraagstukken als vraagstukken die binnen een bestuurlijke periode kunnen worden opgepakt of gerealiseerd. Hierdoor worden sommige opgaven in het geheel niet geadresseerd, andere worden steeds vooruitgeschoven of er wordt zomaar een datum bepaald waarop het vraagstuk opgelost moet zijn. Denk bijvoorbeeld aan de wens om op 1 oktober voor mensen met verward gedrag een sluitende aanpak te hebben in iedere gemeente. Is dit een realistisch doel en wat is hier de opgave?

Bij complexe maatschappelijke vraagstukken zoals de transformatie van de jeugdhulp in combinatie met kostenbeheersing zijn geen duidelijke grenzen van het systeem herkenbaar. We zien toeval, spontane en onverwachte ontwikkelingen en een veelheid aan individuen en organisaties die zich in het vraagstuk mengen. Die grenzeloosheid maakt de organisatie van goede en betaalbare jeugdhulp behoorlijk ingewikkeld. Taaie vraagstukken noemen we dat bij K2Next, niemand is verantwoordelijk, iedereen is betrokken.

De Caluwe en Kaats (2018) spreken van ‘Opgavegericht samenwerken’. Opgavegericht samenwerken vraagt om het durven handelen buiten de bestaande werkwijze en reeds bewandelde hazenpaden. Het is meer dan het ‘ontschotten’ van bestaande stelsels, het oprekken van de ‘planhorizon’. Het is meer dan een wat steviger accent op samenwerkingsprocessen en een poging om regionale besluitvormingsprocessen soepeler te laten verlopen of de burger beter bij beleid en besluitvorming te betrekken.

Opgavegericht samenwerken vraagt om een groter schaalbereik, betrekken van anderen en een veelheid aan partners. Verbinden om het verbinden is in het licht van complexe opgaven niet genoeg. De verbinding tussen analyse en beleidsvorming enerzijds en de implementatiekracht van instellingen en organisaties anderzijds: dat is de grote puzzel. (De Caluwe, 2018)

Om deze puzzel op te lossen proberen we als K2Next de creativiteit en verbeeldingskracht van individuen en organisaties te stimuleren en mogelijke oplossingen met elkaar verbinden.

Een eerste stap is het zicht op de werkelijkheid te vergroten, zodat we beter begrijpen hoe de wereld in elkaar zit. Dit doen we met diverse onderzoeksmethodes zoals bijvoorbeeld storytelling, een ‘wasstraat’, of een ‘deep dive’. Zoeken naar waar de taaiheid zit, vanuit het besef dat er niet één werkelijkheid is en dat ook de leefwereld en de beleving van het individu (professional, beleidsmedewerker, bestuurder, burger) op spanning kan staan met de systemen, regels en procedures die we met elkaar hebben gemaakt.

Vaak hebben we onvoldoende zicht op die leefwereld, terwijl we wel beleid maken of maatregelen nemen – die dan vervolgens verrassende en soms ongewenste uitwerkingen hebben. Wat de oplossing is voor de een, is dan een probleem voor de ander. Het gaat om verbinding. Van de werkelijkheid van deze mensen en de problemen die zij ervaren, met de werkelijkheid van instituties en beleidsmakers, die ieder een stukje van de puzzel in handen hebben en aan de lat staan om het vraagstuk verder te brengen. In de volgende stap is een goede implementatiebegeleiding vanuit onafhankelijk perspectief nodig om te zorgen dat alle partijen in samenhang tot actie over gaan.

Kwaliteit van samenwerken

Ik merk dat er in de discussies over intergemeentelijke samenwerking veel aandacht is voor het ‘waarom’, zoals het belang van de burger en de focus op kostenbeheersing nu de zorgkosten toch weer harder stijgen dan verwacht na de decentralisaties. ‘Er samen voor gaan’ is een veel gebruikte tekst in beleidsplannen van samenwerkende gemeenten. Maar het blijft vaak bij dit soort algemene intenties. Gemeenten werken op aangeven van de rijksoverheid vanaf 2014 al verplicht samen, minimaal voor de inkoop van bovenregionale zorg en ondersteuning. In de meeste gevallen zijn in de aanloop naar de transitie (2015) regionale visiedocumenten opgesteld, waaraan gemeenten zich hebben gecommitteerd. Inmiddels zie je in verschillende regio’s Brexit-achtige verschijnselen: gemeenten stappen geheel of gedeeltelijk uit de regionale samenwerking. Of opteren voor een ‘cafetaria-model’. Hoe gaan gemeenten de transformatie met elkaar oppakken? Er samen voor gaan is een prima startpunt maar hoe handel je samen om écht iets te bereiken?

Gemeenten hebben verschillende organisatievormen gekozen voor de samenwerking op jeugdhulp. Sommige regio’s kiezen voor een gemeenschappelijke regeling, andere kiezen voor een (lichte) gezamenlijke uitvoeringsorganisatie of een regiobureau voor de jeugdzorg. Er zijn gemeenten die de samenwerking beperken tot de door de rijksoverheid verplichte samenwerking voor inkoop en contractering. Gemeenten zoeken vooral de samenwerking wanneer zij een gedeeld belang ervaren, of specialistische expertise nodig hebben die ze alleen niet in huis hebben of kunnen financieren. De regio Gooi- en Vechtstreek heeft bijvoorbeeld een ondersteunend regiobureau als een aparte rechtspersoon. In Zuidoost Brabant is dat veel lichter opgetuigd, een regionaal werkplan op enkele inhoudelijke onderwerpen vormt als gentlemen-agreement de overeenkomst tussen de 21 gemeenten. In de regio Rijk van Nijmegen is een ambtelijke projectorganisatie ingericht.

Het in samenwerking handelen vraagt om commitment, gedeeld verantwoordelijkheidsgevoel en teamspirit. Maar gevestigde belangen en profileringdrang spelen vaak een rol zowel bij gemeenten als tussen zorgaanbieders. Ik herinner me heel goed een bijeenkomst voorafgaand aan de transitie van 2015. Ik had de zorgaanbieders uitgenodigd om met elkaar te bespreken hoe zij gezamenlijk het gesprek met gemeenten zouden kunnen voeren. Het ‘ellebogenwerk’ was zeer duidelijk aanwezig. Ook tussen gemeenten onderling spelen dieper gewortelde identiteits- en machtsproblemen. De geschiedenis van hoe steden en dorpen in een regio zich tot elkaar verhouden bepaalt mede het succes van de samenwerking. Mijn oproep blijft de ‘open deur’: durf eens los te laten en over het verleden en ieders belangen heen te stappen. Niet door ze te negeren maar door ze juist bespreekbaar te maken. Doe dat dan ook eens echt! Maar hoe doe je dat dan…?

Figuur 1: Samen werken aan effectieve regionale samenwerking (vrij naar Genugten, 2017)

Aan de slag met samenwerken en doorpakken

Voor mij zijn de relaties zoals weergegeven in bovenstaand model een ‘schot in de roos’. In mijn adviespraktijk werk ik doelbewust aan het vergroten van het onderlinge vertrouwen en het versterken van de onderlinge relaties. Daarmee krijgen gemeenten een belangrijke sleutel in handen om de effectiviteit van regionale samenwerking te vergroten.

Samenwerking start in mijn optiek met het opstellen van een gedeelde ‘opgavegerichte businesscase’. Wat is het urgente maatschappelijk vraagstuk, wat maakt het complex om dit in samenwerking op te pakken. Wat zijn de maatschappelijke kosten en baten? Op basis van deze afweging kan uiteindelijk gekozen worden voor een vorm van samenwerking, wat mij betreft van licht tot een dichtgetimmerde en juridisch verankerde vorm van samenwerking. Maar wel passend bij de inhoud van het vraagstuk, de urgentie en vertrouwensrelatie onderling.

Het onderzoek van Genugten (2017) biedt concrete aanknopingspunten voor mijn werk in (regionale) samenwerkingsverbanden.

  • Verlies het gedeeld belang niet uit het oog.
  • Bouw aan onderlinge relaties om vertrouwen te creëren.
  • Organiseer betrokkenheid van alle organen binnen de gemeente.
  • Geef ruimte voor inbreng vanuit alle gemeenten.
  • Trek waar mogelijk samen op met aanbieders

Bovenstaande acties zijn misschien niet georganiseerd in elk samenwerkingsverband, maar daar kun je als verband wel wat aan doen. Door te investeren in onderlinge relaties vergroot je het vertrouwen en daarmee de kans op succes in de samenwerking. Ga je voor jezelf? Of ga je voor de groep? Geef je vertrouwen of houd je controle? Het klinkt misschien soft, maar hoe je met elkaar omgaat maakt het verschil in de dagelijkse praktijk van samenwerken. Organiseer bijvoorbeeld eens een aantal informele ontmoetingen zonder dat daar een agenda bij komt kijken.

In de adviespraktijk van K2Next zien we dat dit vraagt om een aanpak gericht op alle aspecten van effectieve samenwerking. Gedeeld gevoel van urgentie en belang van het maatschappelijk vraagstuk, gelijkwaardigheid en vertrouwen in elkaar tijdens het proces zijn hierin cruciaal. Een gemeente zal hiervoor over de grens moeten gaan: the Next Level. Problemen van deze tijd houden zich niet aan grenzen. Niet aan gemeente- of landsgrenzen en niet aan grenzen tussen vakgebieden en dossiers.

Effectieve samenwerking vraagt om bestuurders, beleidsmakers en professionals die over grenzen heen durven stappen en elkaar van tijd tot tijd een kritische spiegel durven voor te houden. Stilstaan bij hoe het gaat en wat beter kan. Ondersteund door een onafhankelijke evaluatie van de samenwerking. Onafhankelijkheid is een essentiële voorwaarde om de validiteit en toegevoegde waarde van een evaluatie te versterken. Zo’n evaluatie kost energie, tijd en geld maar is onmisbaar voor democratische controle, verantwoording en om te kunnen leren van de eigen ervaringen. Een onafhankelijke evaluatie kan het vertrouwensaspect in samenwerkingsverbanden versterken voor de toekomst. Het hele systeem wordt door een onafhankelijk perspectief kritisch geschouwd en langs dezelfde lat gelegd. Daarbij gaat het niet om ‘afrekenen’; verbeteren en leren zijn het hoofddoel.

Verruim als samenwerkingsverband de blik, investeer in relaties en vertrouwen. Houdt het overzicht, stimuleer het creatieve en oplossingsgerichte vermogen van professionals en organisaties en geef hen de ruimte om niet ‘verstrikt’ te raken in de complexiteit.

Literatuur

Caluwé, Manon de en Edwin Kaats. (2018): Met de opgave verbonden. Common Eye.

Genugten, Marieke van, en Johan de Kruijf, Pieter Zwaan, Sandra van Thiel (2017).
Samen werken aan effectieve regionale samenwerking. Radboud University Nijmegen.

Printversie

Deel deze bijdrage met iemand

Bijdrage door:

Albert van Grootel

Bekijk profiel

Zin om eens met ons te sparren?

Wat beter kán, moet ook beter. Helemaal mee eens? Dan staan wij voor u klaar.
Neem contact met ons op om nader kennis te maken.

Goed idee!